国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。近年来，我国发展面对的形势错综复杂，国内周期性和结构性矛盾叠加，国民经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在此背景下，巩固公有制主体地位，提高国有企业核心竞争力，同时更好发挥国有经济跨周期调节和逆周期调节作用，增强国有企业核心功能，成为国资国企改革所面临的新的重大时代课题。
1、从“两个途径”到“两个价值创造”
2023年2月23日，国新办举行新闻发布会，国务院国资委主任张玉卓提出坚持“一个目标”，用好“两个途径”。其中，“一个目标”就是要做强做优做大国有资本和国有企业，“两个途径”则是一要提高核心竞争力，二要通过优化布局、调整结构来增强核心功能。
核心竞争力是一个国际通行的概念，是指在个体主义原则下企业所特有的、能够经得起时间考验、具有延展性并且竞争对手难以模仿的技术或能力，包括高创新、强韧性、低成本、差异化等。在市场经济中，掌握核心竞争力是企业得以持续生存乃至高质量发展的核心要义。与之相对应，核心功能则是与国有企业地位作用相匹配、与国有经济布局结构相适应、与党和国家事业需要相契合的特殊性、战略性功能，具体体现在战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等四个方面。因此核心功能是中国的自主概念，是在公有制原则下企业所担负的政治和社会功能，并非一般企业均应承担。
对国有企业而言，核心竞争力与核心功能如同鸟之双翼、车之双轮，而二者的具体表现则反映在价值创造当中。价值创造既是企业的经营目的，也是企业综合产出的抽象概括，从其内部构成来看，除去企业在经营中为自身创造的、以一利五率等财务指标作为表现形式的经济价值以外，还有企业对经济社会发展各方面所产生的效用或正外部性，即功能价值。提高核心竞争力与增强核心功能意味着国有企业功能价值与经济价值创造能力各有提升。
2、国有企业“两个价值创造”有机结合的理论逻辑
按照正统经济学逻辑，存在私人部门与公共部门的分野。前者由秉持个体理性即追求个体利益最大化的经济人构成，后者则主要为秉持集体理性即追求社会利益最大化的公共组织。由于公共品的非竞争、非排他特性决定了价值规律失效，生产与消费之间经由分配和交换桥梁的迂回过程被阻断，作为公共部门代表的政府便成为提供公共物品和公共服务的专门组织。此时私人部门与公共部门是外生互斥的，后者仅为前者的适应性补充，二者在行为逻辑上高度迥异、在职能分工上不相交叉。由此可见，同时提供私人物品与公共物品的国有企业是一种矛盾的存在，有悖于正统经济理论的“公—私”二元分立观。
（1）国有企业的二重规定与二元职能
事实上，作为矛盾存在物的国有企业内生于中国的经济制度。在中国特色社会主义的全部经济关系当中，最具创新性且最能凸显中国特色的，就是社会主义基本制度与市场经济的有机结合，其中最核心、最根本的则是公有制与市场经济的结合。这一结合破解了世界政治经济学的根本性难题，并得到了一个直接产物——作为市场经济主体的国有企业。此时国有企业具有国有与企业双重特征。一方面，国有制性质决定了只能由政府代表国家行使所有权，国有企业带有公共色彩；另一方面，企业的既定身份又使国有企业具有企业的一般特征，即独立经营决策的市场主体。而这种二重规定又使国有企业承担起“公益—营利”二元职能。一方面，作为公有制的重要实现形式，国有企业需要坚持公有制下生产资料所有者——全体人民利益导向，从而应当提供公共物品和服务，承担公益职能；另一方面，作为市场主体，国有企业需要依循个体利益最大化原则与市场规律行事，从而自主提供私人物品和服务，承担营利职能。
（2）“两个价值创造”的对立性
功能价值创造与经济价值创造之间具有对立性。相较于由市场评价的经济价值创造，由功能价值创造更难以测度其产出，同时也没有成熟的成本参照系，因而不易考核其绩效水平。这导致一方面，既有绩效考核评价体系与实际绩效的偏离将造成激励扭曲，使国有企业在功能价值创造方向出现过度供给或供给不足。另一方面，为弥补功能价值创造投入成本的公开补贴，与来自企业内部营利部门的非公开补贴额度难以准确测定，这样相对模糊的功能价值创造有可能被一些国有企业用以掩盖其在经济价值创造方面的短板，从而在偏软的预算约束下使国有企业经济价值创造方向的动力及积极性被弱化。这样一来，矛盾最终表现为价值创造效率的损失。
（3）“两个价值创造”的统一性
功能价值创造与经济价值创造之间在表现出对立特征的同时也具有一定统一性。首先，功能价值创造以经济价值创造为前提。对公益类国企而言，提供公共物品和服务是其核心业务，经济价值创造虽需要但不作为重点。在我国，公益类国企占比较小，大部分国有企业都需要同时进行两个价值创造，此时经济价值创造是功能价值创造的基础与前提，离开前者企业将不具备自生能力，从而成为国家财政的负担甚至社会不稳定之源。其次，功能价值创造与经济价值创造相互促进。国有企业的功能价值创造能力以经济价值创造能力为限，只有掌握核心竞争力的国有企业才能真正承担起产业链链长与原创技术发源地角色。同时，国有企业也可以在战略安全、产业引领等功能价值创造方面引领和影响经济价值创造的方向，并且从中积攒经验、攻克技术、识别商机，从而将部分功能价值转化为经济价值。
因此，国有企业功能价值创造与经济价值创造的有机结合是辩证统一的结合。新一轮国有企业改革的着力点就是通过改革深化提升行动来克服“两个价值创造”的对立性，放大“两个价值创造”的统一性。其中，克服对立性包括破解不完全信息问题、调节决策机制冲突、缓解两个价值供给失衡；放大统一性则包括提高核心企业竞争力、挖掘企业核心功能潜力、推动功能价值向经济价值转化。
3、国有企业“两个价值创造”有机结合的实践路径
通过实施国有企业改革三年行动，国有企业改革发展取得重大成果，但一些长期制约国有企业发展的体制机制弊端尚未彻底破除，一些国有企业仍存在大而不强、资产收益率不高、创新能力不足等问题，经济价值创造能力与功能价值创造能力均有较大提升空间。新一轮国有企业改革深化提升行动紧紧围绕做强做优做大国有资本和国有企业，着力增强核心功能和提高核心竞争力，要求在增强国有企业服务国家战略功能作用上取得明显成效，在推动国有企业真正按市场化机制运营上取得明显成效，在加快建设世界一流企业和培育专精特新企业上取得明显成效。其中，“两个价值创造”有机结合构成“三个明显成效”的应有之义。
（1）完善国有企业负责人激励机制
基于企业理论的一般共识，当企业所有者与经营者相分离时，作为委托人的所有者就需要合理设置激励机制以使经营者按照所有者利益行事，实现利益相容。现实中，随着信息更加完全、合同更加完备，激励也愈加有效。因此完善国有企业负责人激励机制包含分类考核深化、负责人业绩数字化考核、市值管理纳入业绩考核与健全追责免责机制四个维度。
其一，完善激励机制应推进分类考核深化。我国国有企业总体呈现公益目标与营利目标重心渐变的连续谱系，因此激励机制应当差异化设计。在经济价值创造方面，国务院国资委始终坚持高质量发展导向，有针对性地优化考核分配政策，使目标管理体系经历“两利一率”“两利三率”“两利四率”“一利五率”的动态调整。而在功能价值创造方面，国务院国资委应进一步完善国有企业功能界定与分类指引、深化分类考核与分类核算、优化考核程序与考核方案，使分类考核与企业功能使命更加精准适应，在中央企业实行“一业一策、一企一策”的考核。
其二，完善激励机制应推行负责人业绩数字化考核。业绩考核的关键在于指标选定与相关信息获取，数字技术的发展大大提高了指标处理与信息搜寻能力。在数字化转型背景下，国企应当遵照《中央企业负责人经营业绩考核办法》，积极推进企业负责人经营业绩考核及薪酬分配方案的数字化改革，譬如：建立全流程绩效考核系统，对负责人的日常工作表现、业绩、能力等多个方面进行数据化管理；构建数字化考核指标库，并利用大数据分析和人工智能等数字技术对多元考核指标进行处理，实现自动化考核和智能化分析。
其三，完善激励机制应推进市值管理纳入业绩考核。较长一段时间以来，国有上市公司普遍存在市值低估问题，主要原因之一是原有企业评价体系只考虑到经济价值创造，而无法体现功能价值创造情况。而按照国际通行的esg理念，企业的功能价值创造能够部分体现在企业市值当中，实现“两个价值创造”的市场化评价。目前，国务院国资委正在推动央企将价值实现相关指标纳入上市公司的绩效评价体系，同时央企esg报告覆盖范围持续扩大。在此基础上，应考虑将市值管理成效纳入对国企负责人业绩考核，引导其更加重视公司市场表现，从而将难以观测的国有企业负责人外部性行为内部化为绩效评价。
其四，完善激励机制应健全追责免责机制。由于国有企业负责人与企业之间普遍没有直接权属关系，因此建立完善的追责免责机制就成为利益相容的重要前提。在经济价值创造维度，由于市场客观存在较高风险及不确定性，因此应进一步健全容错纠错机制，对企业家合法经营中出现的失误失败给予更多理解、宽容、帮助；在功能价值创造维度，相关职能由行政机制引导，此时可能出现大量主观造成的低效、无效决策，同时企业缺乏成本控制压力与效率提升动力。因此应进一步健全追责机制，防止急上马、乱上马、高浪费等弊病发生。
（2）完善国有企业内部治理机制
良好的企业治理能够提高企业运营效率，从而提升企业价值创造能力。因此应当进一步完善国有企业内部治理机制，包括稳妥推进混合所有制改革、市场化选聘职业经理人、高质量党建引领与建立分级管理架构。
其一，完善企业治理应当分类推进混合所有制改革。与公有资本相比，私有资本有着自我增值的强劲动力。因此可以在国有企业中引入私有资本及其人格化代表，以提升国有企业经济价值创造力，减弱企业功能价值创造对经济价值创造的负向影响。在分类维度，过度的经济价值创造并不适用全部国有企业，两类资本比重直接影响着国有企业对“两个价值创造”的次第排布与执行力度，因此混改必须分类推进，因企制宜。
其二，完善企业治理应当市场化选聘职业经理人。由于职业经理人更具有商业敏感性，因此引入职业经理人能够提高国有企业功能价值向经济价值的转化率，从功能价值中发掘经济价值的增长点。此时职业经理人与公职人员的分工互补与相互制衡便可克服激励扭曲困境。这要求市场化选聘职业经理人，并通过薪酬设置使其迸发价值创造动力。一般来说，混合所有制改革能够打破固有格局，为选聘职业经理人创造条件。
其三，完善企业治理应坚持高质量党建引领。应进一步发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，把国有企业党组织内嵌到公司治理结构当中。具体通过“双向进入，交叉任职”“讨论前置”“党建入章”“党管干部”等举措实现党组织“把方向、管大局、保落实”，以内部调节化解两类价值诉求的对抗性矛盾，促进经济价值创造与功能价值创造有机结合。
其四，完善企业治理应推行分级管理。为缓解经济价值创造与功能价值创造、行政机制与市场机制的内在冲突，应以改组组建国有资本投资、运营公司为核心推进国有资本授权经营体制改革，使国有企业在改革中形成“金字塔”式股权与治理结构，即以集团公司形式构建起多层级、瀑布式所有权链条。其中，母公司主要负责政治事务及“三重一大”决策事项；子公司主要负责化解“市场—行政”机制冲突、“营利—公益”职能冲突；孙公司主要负责商业经营。
国家社科基金专项重点项目（20azd043）；吉林大学研究生创新研究计划（项目号：2023cx033）
作者：吉林大学中国国有经济研究中心主任 宋冬林；吉林大学马克思主义学院博士研究生 孙尚斌
（来源：国资报告）
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